Das Scheitern des Demokratiefördergesetzes

Spätestens mit dem Auseinanderbrechen der Ampel-Koalition im November 2024 lässt sich der Versuch, ein Demokratiefördergesetz (DFördG) durch den Bundestag zu bringen und damit die finanzielle und strukturelle Verstetigung von Demokratieförderprogrammen, als gescheitert betrachten. Obwohl Forderungen, die bundesdeutsche Demokratieförderung auf eine gesetzliche Basis zu stellen, nahezu so lange existieren wie die entsprechenden Förderprogramme selbst (Blome/Manthe 2014: 5 f.), ließen sich trotz mehrfacher Anläufe keine parlamentarischen Mehrheiten finden. Noch zu Zeiten der Großen Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel scheiterte ein Demokratiefördergesetz am Widerstand der Unionsfraktion, die, trotz der Beteiligung des CSU-geführten Innenministeriums an der Gesetzeserarbeitung, bis zuletzt Zweifel an der Notwendigkeit der gesetzlichen Verstetigung anmeldete und zudem die im Entwurf fehlende Extremismusklausel bemängelte. Die Ampel-Koalition hielt in ­ihrem Koalitionsvertrag von 2021 fest, dass die neue Regierung plane, „nach breiter Beteiligung ein Demokratiefördergesetz“ in den Bundestag einzubringen, um „zivilgesellschaftliche Beratungs-, Präventions- und Ausstiegsarbeit sowie das Empowerment von Betroffenengruppen“ zu stärken. Entgegen diesen anfänglichen Bekundungen und trotz des gestarteten Gesetzgebungsprozesses konnten sich die drei Parteien bis zum Ende ihrer gemeinsamen Regierungszeit nicht auf die Verabschiedung eines Demokratiefördergesetzes verständigen.

Der vorliegende Beitrag basiert auf einer Analyse zur Medienberichterstattung über das Demokratiefördergesetz, die im Rahmen der Abschlussarbeit des Autors durchgeführt wurde. Im Folgenden sollen zunächst (1) die zentralen Entwicklungen der bundesdeutschen Demokratieförderung skizziert werden, in deren Kontext die Untersuchung durchgeführt wurde. Die hierfür genutzte Methodik wird im darauffolgenden Kapitel (2) knapp vorgestellt. In den Kapiteln 3–6 werden die Ergebnisse im chronologischen Verlauf vorgestellt, bevor im letzten Kapitel (7) die zentralen Aussagen zusammengefasst und die daraus ableitbaren Konsequenzen für das Feld der politischen Bildung zur Diskussion gestellt werden.


1. Ein historischer Streifzug durch die bundesdeutsche Demokratieförderung

Als Reaktion auf sich häufende rechtsextreme Anschläge zu Beginn der 1990er Jahre beschloss die Bundesregierung unter Federführung der damaligen Bundesjugendministerin Angela Merkel neben der institutionalisierten Förderung politischer Bildung einen gezielten Förderschwerpunkt durch das zeitlich befristete „Aktionsprogramm gegen Aggression und Gewalt“ (AgAG 1992–1996) zu setzen. Auch wenn das Programm durch seinen verharmlosenden Umgang mit Rechtsextremismus und der Verharmlosung der Täter:innen als „nicht […] politisch denkende und handelnde“ Jugendliche und dem ausschließlichen Fokus auf Ostdeutschland in der Kritik stand (Dierbach 2014), gilt es bis heute als Startpunkt der extremismuspräventiven Bundesprogramme. In der Folge etablierte sich die Praxis der zeitlich begrenzten Modellprojekte als bewährtes politisches Mittel, um auf demokratische Krisen zu reagieren (Waldmann/Widmaier 2022: 13). Das nachfolgende Förderprogramm „Jugend für Toleranz und Demokratie gegen Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus“ (2001–2006) zog Konsequenzen aus den anhaltenden Debatten um AgAG und wurde gezielt auf „Rechtsextremismus und seine Begleiterscheinungen“ (Blome/Manthe 2014: 5) ausgerichtet. Es stellt damit den Beginn einer extremismuspräventiven Demokratieförderung dar (Waldmann/Widmaier 2022: 14). Die Politik erkannte, anknüpfend an den von Bundeskanzler Gerhard Schröder ausgerufenen „Aufstand der Anständigen“ „Rassismus und rechte Gewalt mehrheitlich als gesellschaftliche Probleme“ an (Bürgin 2021: 52).

Mit „VIELFALT TUT GUT“ und „kompetent. für Demokratie“ (beide 2007–2010) fand eine Implementierung der vom Bund geförderten Programme auf regionaler Ebene statt und die fast 5000 Einzelprojekte wurden in 90 lokalen Aktionsplänen zusammengeführt. Mit der „INITIATIVE DEMOKRATIE STÄRKEN“ (IDS 2010–2014) und „TOLERANZ FÖRDERN – KOMPETENZ STÄRKEN“ (2011–2014) wurden zwei parallel laufende Förderprogramme aufgelegt. Während letzteres seinen Fokus weiterhin an einem sozialwissenschaftlichen Verständnis von Rechtsextremismus ausrichtete, zielte IDS auf die Bearbeitung von Linksextremismus und Islamismus ab und bewegte sich damit „klar im Begriffshorizont des Extremismuskonzepts“ (Fuhrmann/Schulz 2021: 103). Außerdem führte die damalige Jugend- und Familienministerin Kristina Köhler (heute Schröder/CDU) eine „Demokratieklausel“ (von Kritiker:innen auch als Extremismusklausel bezeichnet) ein, die Projektträger dazu verpflichtete, sich zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung (fdGO) zu bekennen und zeitgleich dafür Sorge zu tragen, dass sich alle Partnerorganisationen ebenfalls zum Grundgesetz bekennen (Bürgin 2021: 29). Die nach einem Gerichtsurteil bereits überarbeitete Extremismusklausel wurde durch die neu berufene Jugend- und Familienministerin Manuela Schwesig (SPD) 2014 wieder abgeschafft und durch ein „Begleitschreiben zum Zuwendungsbescheid im Rahmen der Bundesprogramme zur Extremismusprävention“ ersetzt (Steffen 2014). Dieses Begleitschreiben wird auch in das 2015 gestartete Programm „Demokratie leben!“ übernommen und ist bis heute Teil der Förderrichtlinien. Während für Maximilian Fuhrmann eine „Distanzierung von der Extremismusprävention also deutlich erkennbar“ ist (2019: 288), sehen andere Autor:innen hierin lediglich eine subtilere Form der Extremismusklausel (Bürgin 2021: 30 ff.; Feldmann 2023: 205 f.).

Ungeachtet des Begleitschreibens lässt sich in den Programmstrukturen von „Demokratie leben!“ das Ziel einer Programmverstetigung erkennen. Der dreiteilige Aufbau lässt mit regionalen (Landesdemokratiezentren) und lokalen Strukturen (Partnerschaften für Demokratie) sowie überregionalen Beratungsangeboten gewisse Parallelen zu Vorgängerprogrammen erkennen, unterscheidet dabei aber in seiner Projektstruktur zwischen nachhaltigen Strukturen wie den Landesdemokratiezentren einerseits und der modellhaften Projektförderung einzelner Träger andererseits. Insbesondere die Modellprojekte sollten durch ein Demokratiefördergesetz langfristig abgesichert werden.


2. Methodisches Vorgehen

Die in diesem Beitrag vorgestellte Untersuchung (Miehle 2025) widmet sich der Frage, wie das Demokratiefördergesetz in den bedeutenden überregionalen deutschen Zeitungen verhandelt wurde und welche möglichen Schlussfolgerungen sich hieraus über das Scheitern der Gesetzesinitiativen ziehen lassen. Der Untersuchungszeitraum erstreckt sich somit von 2013 bis einschließlich Mai 2024 und beinhaltet 394 Print- und Online-Artikel von den sieben Zeitungsgruppen Welt, Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), Zeit, Frankfurter Rundschau (FR), die tageszeitung (taz), Süddeutsche Zeitung (SZ) und Bild, die mit dem Stichwort „Demokratiefördergesetz“ ausfindig gemacht werden konnten. 

In einem Mixed-Methods-Ansatz wurden zunächst mithilfe einer quantitativen Längsschnittanalyse zentrale Zeitpunkte im Aushandlungsprozess des Demokratiefördergesetzes, sowohl deduktiv als auch induktiv durch eine auffällige Häufung an erschienenen Artikeln im Korpus, bestimmt. Die in diesen Zeitpunkten identifizierten Artikel wurden einer tiefergehenden Framing-Analyse angelehnt an den Ansatz von Robert Entman (1993) unterzogen, um die wesentlichen Deutungsmuster in der Berichterstattung rund um das Demokratiefördergesetz zu bestimmen. Dabei setzen sich Frames aus den vier Elementen Problembeschreibung, Problemursache, (moralische) Bewertung und Problemintervention zusammen (vgl. Entman 1993: 52; Jecker 2014: 298 ff.). Die Operationalisierung des Forschungsansatzes fand mithilfe einer qualitativen Inhaltsanalyse nach Mayring (2022) statt. Um die ermittelten Frames einerseits sinnvoll darzustellen und andererseits die verschiedenen Zeitpunkte miteinander vergleichen zu können, wurden sie zu Frame-Kategorien zusammengefasst. Zwar stimmen nicht alle einzelnen Aussagen konkret überein, die jeweiligen Frame-Elemente weisen in ihrer inhaltlichen Deutung allerdings eine ähnliche Tendenz auf.

Zur Bestimmung der Bruchstellen im Aushandlungsprozess wird unter Berücksichtigung der diskursiven Polarisierungsforschung davon ausgegangen, dass diese dann sichtbar werden, wenn unterschiedliche epistemische Annahmen zu einem bestimmten Thema vorherrschen (Brüggemann/Meyer 2023), also verschiedene Akteure zwar über denselben Gegenstand sprechen, aber die Problemstellungen entsprechend unterschiedlich definieren, so dass eine gemeinsame Gesprächsgrundlage nicht (mehr) gegeben scheint (Clark/Schaefer 1989). Übertragen auf die Frame-Elemente nach Entman wird ein Bruch dann sichtbar, wenn das Demokratiefördergesetz nicht als Problemintervention, sondern selbst als Teil der Problembeschreibung oder -ursache betrachtet wird.

Die Analyseergebnisse werden in den nachfolgenden Kapiteln in einem idealisierten Phasenmodell mit vier Zeitabschnitten dargestellt. Die Darstellung der in den einzelnen Phasen jeweils auftretenden Frame-Kategorien verdeutlicht Zuspitzungen und Verschiebungen im zeitlichen Verlauf. Hierdurch können Politisierungstendenzen, aber auch Bruchstellen der Gesetzesinitiative aufgezeigt werden.


3. Rechtsextremismus als Bedrohung der Demokratie

Der erste Zeitabschnitt erstreckt sich von September 2019 bis zur Bundestagswahl 2021 und beinhaltet folgende Ereignisse: den versuchten Anschlag auf die Synagoge in Halle am 09.10.2019, den mehrfachen Mord an migrantisch gelesenen Personen in Hanau am 19.02.2020, den von der Bundesregierung einberufenen „Kabinettsausschuss zur Bekämpfung von Rechtsextremismus und Rassismus“ als Reaktion auf die zahlreichen rechtsextremistischen Anschläge sowie den Streit innerhalb der Regierung um ein Demokratiefördergesetz als mögliche Maßnahme. Dabei konnten drei verschiedene Frame-Kategorien ermittelt werden:

• Frame-Kategorie Kampf gegen Rechts: Rechtsextreme Anschläge und Gewalttaten wie in Halle und Hanau werden als Problem beschrieben und überwiegend auf einen Vormarsch rechter Ideologien zurückgeführt. Die vorgeschlagenen Interventionen reichen von einer konsequenteren Anwendung bereits bestehender Gesetze bis hin zu sicherheitspolitischen Maßnahmen, die sich in dem Abschlussbericht des Kabinettsauschusses wiederfinden, sowie einem, insbesondere von zivilgesellschaftlichen Akteuren geforderten, Demokratiefördergesetz.
• Frame-Kategorie Strukturelle Regelungen: Diese Frame-Kategorie beschreibt die aktuell vorherrschenden Strukturen der Demokratieförderung als nicht (mehr) ausreichend. Ursächlich seien einerseits veränderte gesellschaftliche Bedingungen, andererseits auch die stark an eine Modellhaftigkeit geknüpften Fördermöglichkeiten im Bundesprogramm „Demokratie leben!“. Der taz-Journalist Konrad Litschko bewertet die aktuelle Praxis als „eine wiederkehrende Zitterpartie“, die abgeschafft werden müsse. Als Problemintervention fordern zahlreiche zivilgesellschaftliche Akteure, aber auch die SPD und der CSU-Innenminister Horst Seehofer ein Demokratiefördergesetz. Seehofer betont aber, dass es in einem entsprechenden Gesetz nicht allein um eine dauerhafte Finanzierung gehen könne, sondern darüber hinaus „die Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden mit Zivilorganisationen“ angestrebt werden müsse.
• Frame-Kategorie Extremismuskonzept: Die beiden Welt-Journalisten Marcel Leubecher und Johannes Boie argumentieren, dass durch ein Demokratiefördergesetz Extremist:innen eine Finanzierung durch Steuergeld erhalten könnten, da Sozialarbeiter:innen häufig aus dem linken Milieu stammen würden und Initiativen tendenziell links seien. Aus diesen Gründen fordert die Unionsfraktion, eine Extremismusklausel im Gesetz zu verankern und erachtet die aktuelle Fassung als „nicht zustimmungsfähig“.

• Frame-Kategorie Kampf gegen Rechts: Im zweiten Zeitabschnitt wird das Problem eines erstarkenden Rechtsextremismus allgemeiner beschreiben und nur noch vereinzelt an den Anschlägen von Halle und Hanau festgemacht. Als eine weitere Begründung werden Verschwörungserzählungen genannt, die im Zuge der Corona-Pandemie in den Fokus der Öffentlichkeit rücken. Insbesondere Politiker:innen der SPD, so auch Bundeskanzler Olaf Scholz, bewerten „den Rechtextremismus als größte Bedrohung für die Demokratie“ und fordern daher neben sicherheitspolitischen Maßnahmen auch ein Demokratiefördergesetz. 
• Frame-Kategorie Strukturelle Regelungen: Die Frame-Kategorie weist große Überschneidungen zum ersten Zeitabschnitt auf. Ann-Kathrin Seidel von Campact hebt in der Frankfurter Rundschau hervor, dass eine bessere Finanzierung zwar zu begrüßen sei, die Bindung der Förderung an den Gemeinnützigkeitsstatus jedoch insofern kritisch zu sehen sei, als dieser stark von der Bewertung durch das Finanzamt abhänge (Bürgin 2021: 107 ff.). 
• Frame-Kategorie Extremismuskonzept: Es wird wie im vorherigen Zeitabschnitt die Gefahr einer Finanzierung von Extremist:innen durch Steuergeld als Problembeschreibung angeführt. Ursächlich sei hierfür ein fehlender „Rundumblick auf jede Art des Extremismus“, wie die FDP-Abgeordnete Linda Teuteberg, die zugleich als Berichterstatterin für das Demokratiefördergesetz ihrer Fraktion fungiert, in einem Interview in der FAZ deutlich macht. Sie sieht in einem Einsatz gegen Rechtsextremismus, der andere Formen des Extremismus entschuldige, Parallelen zur SED-Diktatur (ebd.) und lehnt daher ein entsprechendes Gesetz ohne Extremismusklausel ab. 
• Frame-Kategorie Falscher Steuergeldeinsatz: Erstmals lässt sich die Frame-Kategorie Falscher Steuergeldeinsatz identifizieren, die das Problem beschreibt, dass sich Initiativen ausschließlich über staatliche Gelder finanzieren, sich aber trotzdem als zivilgesellschaftliche Akteure wahrnehmen würden (ebd.). Parteien, die hingegen nur zu 50 % vom Staat finanziert werden, und im Vergleich zu Trägern der Förderprogrammen eine grundgesetzliche Aufgabe in der deutschen Demokratie wahrnehmen, müssten sich selbst um ihre Finanzierung bemühen. Vor diesem Hintergrund sei es keine staatliche Aufgabe, Initiativen finanziell zu fördern und ein Demokratiefördergesetz sei infolgedessen abzulehnen.

• Frame-Kategorie Kampf gegen Rechts: Die im vorherigen Zeitabschnitt durch einige Politiker:innen und linke bzw. liberale Journalist:innen geäußerte Einschätzung, dass der Rechtsextremismus die größte Gefahr für die Demokratie darstelle, wird durch Innenministerin Nancy Faeser und Familienministerin Lisa Paus erneut bekräftigt. Paus betont dabei, dass die „Demokratie widerstandsfähiger“ gemacht werden müsse und Faeser spricht in Hinblick auf den Kabinettsbeschluss von einem „guten Tag für die Demokratie“ (ebd.), durch den man „unsere Demokratie von innen heraus“ (ebd.) stärke. Die Zivilgesellschaft sei das „stärkste Bollwerk“ gegen Extremismus. 
• Frame-Kategorie Strukturelle Regelungen: In dieser Frame-Kategorie können im dritten Zeitabschnitt keine wesentlichen Änderungen festgestellt werden. Die prekäre Situation vieler Träger wird durch die stockenden Haushaltsverhandlungen für 2024 besonders deutlich, da bis Mitte Dezember 2023 nicht klar ist, ob eine Finanzierung im Folgejahr sichergestellt werden kann. 
• Frame-Kategorie Extremismuskonzept: Es werden divergierende Deutungen über die Notwendigkeit einer Extremismusklausel geäußert. Politiker:innen von SPD und Grünen begrüßen, dass der Gesetzesentwurf ohne eine derartige Klausel auskommt, während die FDP „auf ein Nachjustieren in den parlamentarischen Beratungen“ (ebd.) drängt. 
• Frame-Kategorie Meinungsfinanzierung: Erstmals tritt die Frame-Kategorie Meinungsfinanzierung auf, mit der das Problem eines Eingriffs „zugunsten bestimmter Weltanschauungen in die Meinungsbildung der Gesellschaft“ (ebd.) bezeichnet wurde. FAZ-Journalist Reinhard Müller sieht darin den Versuch des Staates, mit Steuergeld „zivilgesellschaftliches Engagement zu subventionieren, gar Organisationen mit einseitiger Ausrichtung dauerhaft zu sponsern“. Auch Welt-Journalistin Anna Schneider sieht in der Demokratieförderung die Finanzierung „allerlei banale[r] und auch einige[r] problematische[r] Arbeitsfelder“, die durch ein Demokratiefördergesetz verstetigt werden könnte. Sie kommt zu dem Schluss, dass es sich weniger um eine „Zivilgesellschaft als zu förderndem Objekt“ handle, sondern mehr um „ideologischen Lobbyisten, die anderen Meinungen als ihrer eigenen eher ungern begegnen“. Sie meint die „Regenbogenstifte“ von SPD und Grünen, die bei der Formulierung des Gesetzes genutzt worden wären, erkennen zu können (ebd.). Entsprechend lehnen die Journalist:innen ein Demokratiefördergesetz ab. 

• Frame-Kategorie Kampf gegen Rechts: Das Problem wird nun nicht mehr ausschließlich über einen erstarkenden, sondern auch über einen sich vernetzenden Rechtsextremismus, der „gesellschaftlich immer salonfähiger“ werde, beschrieben. Als Ursache werden der politische Aufstieg der AfD, Attacken auf demokratische Politiker:innen wie den Europaspitzenkandidat der sächsischen SPD Matthias Ecke und das genannte „Remigrationstreffen“ angeführt. Als Maßnahmen werden Gesetzesverschärfungen im Bereich des Waffenrechts, das gezielte Vorgehen gegen einzelne zentrale rechte Akteure sowie ein Demokratiefördergesetz gefordert. 
• Frame-Kategorie Stärkung der Zivilgesellschaft: Im Rahmen der Demonstrationen wird eine sich engagierende Zivilgesellschaft, die bisher keine politische Unterstützung erfahre, als Problem angeführt. Dieser Zivilgesellschaft müsse nun der „Rücken gestärkt werden“ und um „sie dauerhaft und verlässlich zu unterstützen, brauchen wir endlich das Demokratiefördergesetz“, findet Nancy Faeser. Auch die Bundesintegrationsbeauftragte Reem Alabali-Radovan (SPD) „plädierte dafür, dass der Bundestag vor dem Hintergrund der aktuellen Demonstrationen zügig das Demokratiefördergesetz verabschiedet“, die darin „starkes Signal für die Menschen, die auf die Straße gehen für Demokratie“, sieht. 
• Frame-Kategorie Meinungsfinanzierung: Wie im vorherigen Zeitabschnitt sehen Politiker:innen der FDP sowie einige Journalist:innen in einem Demokratiefördergesetz die Möglichkeit einer Meinungssteuerung durch den Staat. Der FDP-Abgeordnete Tim Wagner bezeichnet das Vorhaben als „Mogelpackung“, da es „ein Einfallstor für diejenigen [biete], die ihre politische Agenda voranbringen wollen.“ Der Historiker Hubertus Knabe argumentiert in einem Gastbeitrag in der Welt am Sonntag, dass durch ein Demokratiefördergesetz vor allem linke und grüne Organisationen gefördert würden – ein Vorgehen, das eher der politischen „Praxis autoritärer Staaten“ ähnele. Entsprechende Bildungsangebote würden „jede Äußerung, es gebe nur zwei (biologische) Geschlechter, anprangern und bekämpfen.“ So sieht die FDP-Abgeordnete Nicole Bauer in einigen Angeboten der Amadeo Antonio Stiftung, den sogenannten Meldeportalen „woke Diskurs-Killer“, die zum „Denunziantentum in Reinkultur“ (ebd.) motivieren würden. Es sei aber eben nicht Aufgabe des Staates, „die ideologische Meinungsbildung der Gesellschaft zu organisieren“ und die FDP-Position müsse gestärkt werden, um ein Demokratiefördergesetz zu verhindern.